关于国企改革攻坚的几个问题

党的十五届四中全会强调指出：“国有企业改革是一场广泛而深刻的改革。当前，国有企业的体制转换和结构调整进入攻坚阶段，一些深层次矛盾和问题集中暴露出来。”本文结合学习《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，就国有企业改革攻坚的几个问题，谈几点认识。

经过近20年的国企改革，我们终于认识到，搞活国有经济，并不等于要搞活所有的国有企业，必须从战略上调整国有经济布局和改组国有企业，着眼于搞好整个国有经济。为此，《决定》指出：“国有经济必须有进有退，有所为有所不为。”那么，国有经济应当如何进退呢？目前理论界有一个说法，就是要让国有经济从一般性竞争行业退出。乍听起来，这一说法颇有道理，但仔细推敲，又会发现有不少疑点：比如，国有经济退出一般性竞争行业，是否意味着今后特殊性竞争行业，都要由国家包揽？而对一般性竞争行业，国家是否就不能再介入经营？看来，这个问题并不那么简单。

研究国有经济的进退，我们可以从两个方面去思索。一是如何“退”，二是如何“进”。而研究如何进，似乎比研究如何退，问题要简化一些。因为国有经济占主导，主要是体现国有经济对国民经济的控制力，只要国有经济能牵住国民经济的“牛鼻子”，其他则能退就退。哲学上讲要抓主要矛盾，而就国有经济进退而言，“进”就是主要矛盾，所以应当重点研究。

研究国有经济的“进”，实际上就是要回答，国有经济究竟要进入哪些领域，同时又以何种方式予以控制。对第一个问题，党的十五大仅提出了一个原则，即国有经济要进入国民经济的重要行业和关键领域。那么，什么是重要行业和关键领域呢？这无非是指那些对政治、经济和社会有重大影响的产业和企业。从政治的角度看，军工业和造币业，直接关系到国家的主权和政治安全，具有特殊的重要性，所以我们称之为特殊产业。从经济的角度看，有一些产业对国民经济的发展，起着重要的支持作用，是国家的经济命脉，如自然垄断行业和国家支柱产业。在我国，这样的产业主要有两类，第一类包括能源、交通、电信、原材料等，我们称之为基础性产业；第二类包括汽车、电子、化工、机械、建筑等，是国民经济的支柱产业。从社会的角度看，市政交通、自来水、煤气等公益性产业，虽然自身效益相对偏低，但社会效益巨大，直接关系到社会的发展和国民福利的改善，也是国家的重要产业。

从全国来看，“重要行业”的企业，是个数量庞大的群体，并且情况也千差万别，因此国有经济进入“重要行业”的方式也不能一刀切。比如军工企业和造币企业，由于这类企业的性质比较特殊，所以目前国家就必须全资控股，并且要国有国营；基础产业和支柱性产业中，有一部分企业的赢利状态较好，而且已经达到了有效产业组织规模，也可以国有国营，这是第一类。第二类是指基础产业和支柱性产业中，除第一类企业之外的大企业，包括亏损企业或虽然赢利但产出规模较小的企业，它们则应由国家控股经营。第三类是公益性企业，这类企业完全可以采取国有民营的方式。

第一类企业采取国有国营的方式，是就它们对国家的重要程度而言的，并不是要求政府给企业更多的优惠政策，甚至由政府再把企业包起来。市场是企业生存和发展的空间，是企业经营运转的轴心，企业的成功在市场，失败也在市场。因此，这类企业，也要以造就市场经济的主体为目标，建立现代企业制度。而其中非常重要的一环，就是要按“责权分明”的原则，在赋予经营者以充分自主权的同时，切实提高他们对国有资产的关切度。

第二类企业之所以要由国家来控股经营，是因为其中一部分企业，虽赢利状况较好，但产出规模太小，难以适应激烈的市场竞争。控股经营有利于贯彻国家的产业政策，增加社会资金的投入，扩大企业的产出规模，发挥规模经济的优势。对第二类企业中的亏损企业，控股经营不仅可以减轻政府的财政负担，还有利于企业经营机制的转换。这部分企业虽然暂时亏损，但市场占有率较高，扭亏为盈的潜力很大，因此，吸引社会资金的投入是有可能的。

公益性企业只能由国家来办，是因为它们的社会效益很高，而自身效益相对偏低，收益不足以弥补企业的生产成本。但这类企业不涉及国家的产业政策，更不涉及国家的政治安全，因此，可以国有民营，承包制就是一种可供选择的形式。过去，承包制在工业企业的改革中没有取得预期的效果，但这并不意味着它不适用于公益性企业，因为公益性企业，一般说来产品的价格和市场都相对稳定，对外部经济环境和技术进步的要求不高，很容易确定亏损（利润）基数；而交易对象又以个人为主，承租者很难通过不正当交易转移国有资产；此外，这类企业具有社会公益性，承租者即使采取了短期行为，加速了国有资产的磨损，但这同时意味着老百姓从中得到了好处。

国有企业搞得好不好，关键在人；人有没有积极性，关键在管理；管理搞得好不好，关键在机制。因此《决定》指出：要“对国有大中型企业实行规范的公司制改革”；“要面向市场着力转换企业的经营机制”。其实，这些年的国企改革，中心任务也是重塑企业的机制。问题是，为什么适合国有企业发展的经营机制至今建造不起来？许多西方国家实践证明行之有效的企业财产组织机制、人事管理机制、激励约束机制，为何一经应用到我们的国有企业中，就走样失灵，使我们的改革预期一次又一次落空？

公司制作为一种现代的企业财产组织形式，其优点主要在两方面：一是它的“有限责任制度”，这样可以鼓励企业进行风险投资；二是它以权利制衡为特征的法人治理结构，这可以保证企业做到管理科学。

我们的大多数国有企业，尽管也进行了股份制改造，也成立了股东会、董事会和经营班子，可制衡机制却是镜中花、水中月。为什么？问题就出在我们的用人机制上面；或者说得更确切些，是出在我们的管理人员和员工的特殊身份上面。因为我们的企业管理层仍是国家干部，企业员工仍是国家职工，一旦身上贴上“国家”的标签，就等于进了保险箱，谁也砸不了谁的饭碗。既是如此，企业无论实行承包制也好，实行股份制也罢，大家都不担心丢饭碗，企业亏了可以吃国家，国家资产吃空了还可以吃银行，人们没有了生存危机，积极性从哪里来？国有企业何以有活力？

对上面这个问题，早些年中央就已经很重视，近年来又普遍在国有企业推行全员劳动合同制。但由于我们企业经营管理层和员工的“国家身份”并未改变，使“劳动合同”也通常流于形式，成为一纸空文。因此，《决定》再一次强调：今后“对企业及企业领导人不再确定行政级别”，“加快培育企业经营管理者人才市场”，“促进人才合理流动”；对企业员工要继续“完善劳动合同制，推行职工全员竞争上岗”。也就是说，要全面改变企业管理者和员工的“国家身份”，实行“就业”面前人人平等。如果我们不能解决这个问题，企业改制就不可能真正到位。企业管理者能上不能下、企业员工能进不能出，即使再精良的设备、再先进的技术和管理，都会于事无补。当前国有企业要减员增效，下岗分流，如果不改变职工的“国家身份”，下岗职工只肯在国企内部找坑寻窝，这样最终将导致我们的再就业工程可能陷入“下岗、上岗、再下岗”的恶性循环。

当然，现在要一下子改变国企职工的“国家身份”，也并非易事。这不仅仅是由于人们的就业观念陈旧，而更主要的还是在于政府能不能支付这种转换成本。因为现在我们国企职工的这种特殊身份，并不是他们凭空所得，而是用过去用放弃部分工资的代价买来的。国家也曾因此而承诺过，要为国企职工提供终身保障，管生老病死。可是现在已经实行了经济体制改革，企业要作为市场主体进入市场，国家不应、也不可能再对企业及职工进行大包大揽。于是，职工要改变原来的身份，那么，国家就要支付成本，做好再就业与社会保障工作。

总结多年来国企改革和发展的经验教训，人们认识到，如果一个企业的班子缺乏战斗力，或者是不能很好地协同工作，要指望这个班子把企业搞好是不可能的。这些年凡是经济效益比较好、成长速度比较快的企业，大都有一个坚强有力、精诚团结的领导班子。而相反，那些企业亏损严重、效益年年滑坡的企业，通常也与其领导班子软弱涣散、领导水平差有一定的关系。因此（决定）指出：“国有企业要适应现代企业制度的要求，在激烈的市场竞争中求生存发展，必须建设高素质的经营管理者队伍，培养一大批优秀企业家”；同时，“要按照企业的特点建立对经营管理者培养、选拔、管理、考核、监督的办法，并逐步实现制度化、规范化”。

其实，我们之所以要对国有企业进行股份制改造，其中一个重要的目的，也就是要改进现行国有企业领导班子的选任机制和激励约束机制。可是，由于我们在这方面的改革还相对滞后，改革的力度也不够大，因而，使当前国企的领导班子建设仍存在着一些不足。比如，目前许多企业虽然经过了股份制改造，但领导班子成员基本上还是由政府主管部门任命或委派，并且主管部门作为出资者，不仅委派法人代表（董事长），并且还直接委派总经理（甚至副总经理）。这一做法，就把《公司法》本来规定很明确的董事长和总经理之间授权关系变成了两个平行的决策指挥中心。从现实情况看，如果这两个角色是强弱搭配尚可，如果是强强搭配，就很容易产生“谁也不服谁”的严重内耗。为了解决这个问题，政府主管部门现行的做法一般是让董事长、总经理一人兼，可是这么作却使权力过于集中，使企业的主要经营者在企业内部失去监督。于是，“穷了庙宇富了方丈”的情况就在所难免，使股份制企业的法人治理结构也形同虚设。

国有企业领导班子除了在选任机制上存在一些问题外，对如何调动企业经营者的积极性，过去我们的工作做得也不够。可以说是约束不够，激励更不够。企业搞亏了，经营者无需负什么经济责任；企业搞好了，经营者也没有相应的经济实惠。干好干坏一个样，这种利益分配机制上的大锅饭，使国有企业经营者普遍缺乏进取的动力。尽管现在有些国有企业也对经营者实行了一些特殊的分配政策，也在试图拉开一些差距，但总的说来，还没有完全跳出旧的分配体制的框框。比如，现在我们虽然允许企业经营者与职工的收入有一定的差距，但同时又规定，经营者的工资不能超过职工的收入的3—5倍。为什么我们一定要限制在3—5倍？当经营者对企业、国家的贡献特别大时，为什么就不能突破3—5倍？

要解决当前国有企业领导班子所存在的上述问题，我认为，最根本的一条就是要按照《决定》的精神，“积极探索适应现代企业制度要求的选人用人新机制”，“进一步完善对国有企业领导人员管理的具体办法”。比如，政府部门作为企业的出资者或最大股东，它的权利除了按股分红外，应当有权选派所有者代表去经营企业。但问题是，究竟应选派哪些人员进入企业？是董事会和经理人员全部都由政府选派，还是只选派董事会成员？对此，《公司法》已明文规定：股东大会有权选举和更换董事；股份有限公司的经理则由董事会聘任或者解聘。这就是说，政府作为出资者需要委派的只是董事会成员，而经理人员则应由董事会直接聘任。